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          “大气十条”“水十条”“土十条”亮点解读  
“大气十条”“水十条”“土十条”亮点解读
2018-02-12

 

一、“大气十条”

2013年9月10日,国务院发布《大气污染防治行动计划》,即大气十条。这是今后全国大气污染防治工作的行动指南。

【主要内容】

1.减少污染物排放。全面整治燃煤小锅炉,加快重点行业脱硫脱硝除尘改造。整治城市扬尘。提升燃油品质,限期淘汰黄标车。

2.严控高耗能、高污染行业新增产能,提前一年完成钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等重点行业“十二五”落后产能淘汰任务。

3.大力推行清洁生产,重点行业主要大气污染物排放强度到2017年底下降30%以上。大力发展公共交通。

4.加快调整能源结构,加大天然气、煤制甲烷等清洁能源供应。

5.强化节能环保指标约束,对未通过能评、环评的项目,不得批准开工建设,不得提供土地,不得提供贷款支持,不得供电供水。

6.推行激励与约束并举的节能减排新机制,加大排污费征收力度。加大对大气污染防治的信贷支持。加强国际合作,大力培育环保、新能源产业。

7.用法律、标准“倒逼”产业转型升级。制定、修订重点行业排放标准,建议修订大气污染防治法等法律。强制公开重污染行业企业环境信息。公布重点城市空气质量排名。加大违法行为处罚力度。

8.建立环渤海包括京津冀、长三角、珠三角等区域联防联控机制,加强人口密集地区和重点大城市PM2.5治理,构建对各省(区、市)的大气环境整治目标责任考核体系。 

9.将重污染天气纳入地方政府突发事件应急管理,根据污染等级及时采取重污染企业限产限排、机动车限行等措施。

10.树立全社会“同呼吸、共奋斗”的行为准则,地方政府对当地空气质量负总责,落实企业治污主体责任,国务院有关部门协调联动,倡导节约、绿色消费方式和生活习惯,动员全民参与环境保护和监督。

【亮点解读】

1.行动目标“跳一跳就能够得着”。

行动计划开门见山,言简意赅将目标一一列出:经过五年努力,全国空气质量总体改善……到2017年,全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上……京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右,其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右。这是一个比较高的指标,但也是一个跳一跳就能够得着的目标。

2.实行“两高”行业产能总量控制。

严控“两高”行业新增产能、加快淘汰落后产能、压缩过剩产能……行动计划把大气污染防治作为转变经济发展方式的重要突破口。推进产业结构优化升级,压缩过剩产能。这是治理PM2.5污染的治本之策。今后,要实行钢铁、电解铝、焦炭等“两高”行业产能总量控制,新、改、扩建项目等量或减量置换掉落后产能。

3.京津冀实现煤炭消费总量负增长。

每到秋冬,雾霾天气尤甚。行动计划提出,加快调整能源结构,增加清洁能源供应。明确要控制煤炭消费总量。到2017年,煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下。京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长,京津冀鲁削减8300万吨。计划提出:新建项目禁止配套建设自备燃煤电站,加快清洁能源替代。到2017年,三大区域燃煤锅炉要基本实现天然气替代,非化石能源消费比重提高13%。煤炭利用要逐步实现洁净化。

4.治污考核和问责“动真格”。

建立区域协作机制,分解目标任务,由国务院制定考核办法并进行考核……行动计划显示出“动真格”的气势。为确保各项任务措施真正落地,行动计划对考核和问责作了明确规定。

5.强调动员全民参与环保。

少开一天车、减少烟花爆竹燃放、不在户外野外烧烤……引导公众从自身做起、从点滴做起、从身边的小事做起,倡导文明、节约、绿色的消费方式和生活习惯。在全社会树立起“同呼吸、共奋斗”的行为准则,共同改善空气质量。同呼吸,共责任,这责任是政府的责任,是企业的责任,也是每一个公民的责任。要建立健全政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与的新机制。

二、“水十条”

2015年4月16日,国务院正式印发《水污染防治行动计划》,即水十条。十条35项具体措施,把政府、企业、公众攥成一个拳头,向水污染宣战。

【主要内容】

1.全面控制污染物排放。狠抓工业污染防治。取缔十小企业,全面排查装备水平低、环保设施差的小型工业企业,专项整治十大重点行业,集中治理工业集聚区水污染。强化城镇生活污染治理,加快城镇污水处理设施建设与改造。推进农业农村污染防治。加强船舶港口污染控制。

2.推动经济结构转型升级。调整产业结构。依法淘汰落后产能,严格环境准入。优化空间布局。合理确定发展布局、结构和规模,推动污染企业退出,积极保护生态空间。严格城市规划蓝线管理,城市规划区范围内应保留一定比例的水域面积。推进循环发展。加强工业水循环利用。

3.着力节约保护水资源。控制用水总量。实施最严格水资源管理,健全取用水总量控制指标体系,严控地下水超采。提高用水效率,抓好工业节水、城镇节水与农业节水。科学保护水资源。

4.强化科技支撑。推广示范适用技术。加快技术成果推广应用,攻关研发前瞻技术。大力发展环保产业。规范环保产业市场,加快发展环保服务业。

5.充分发挥市场机制作用。理顺价格税费,加快水价改革,完善收费政策,健全税收政策。促进多元融资,引导社会资本投入,增加政府资金投入。建立激励机制。健全节水环保领跑者制度。实施跨界水环境补偿。

6.严格环境执法监管。完善法规标准。健全法律法规,完善标准体系。加大执法力度,严厉打击环境违法行为。提升监管水平,完善流域协作机制及水环境监测网络,提高环境监管能力。

7.切实加强水环境管理。强化环境质量目标管理。明确各类水体水质保护目标,逐一排查达标状况。深化污染物排放总量控制。完善污染物统计监测体系,将工业、城镇生活、农业、移动源等各类污染源纳入调查范围。严格环境风险控制,稳妥处置突发水环境污染事件。全面推行排污许可,加强许可证管理。

8.全力保障水生态环境安全。保障饮用水水源安全,强化饮用水水源环境保护,防治地下水污染。深化重点流域污染防治,加强良好水体保护加强近岸海域环境保护,推进生态健康养殖。严格控制环境激素类化学品污染。整治城市黑臭水体。保护水和湿地生态系统。

9.明确和落实各方责任。强化地方政府水环境保护责任,加强部门协调联动,落实排污单位主体责任。严格目标任务考核,将考核结果作为水污染防治相关资金分配的参考依据。

10.强化公众参与和社会监督。依法公开环境信息,各地要定期公布本行政区域内水环境质量状况。加强社会监督,构建全民行动格局,树立节水洁水,人人有责的行为准则。

亮点解读】

1.“十小”企业将全部取缔。

“水十条”的一个突出亮点就是问题看得透,症结把握得准。随着新环保法、“大气十条”、“水十条”的实施,地方和企业会发现污染环境的成本越来越高。国家将全面排查装备水平低、环保设施差的小型工业企业。环保不达标的企业,就会被重罚,甚至被取缔。2016年底前,全部取缔不符合国家产业政策的小型造纸、制革、印染、染料、炼焦、炼硫、炼砷、炼油、电镀、农药等严重污染水环境的生产项目。

2.整治十大重点行业。

制定造纸、焦化、氮肥、有色金属、印染、农副食品加工、原料药制造、制革、农药、电镀等行业专项治理方案,实施清洁化改造。新建、改建、扩建上述行业建设项目实行主要污染物排放等量或减量置换。在污染严峻的局面下,就得用“重典”。用最“强悍”的制度和机制,实现整治水污染的目标。十大重点行业的整治,表面看是治标,实际更是治本,是生态建设淘汰落后、污染产能,倒逼经济转型升级。

3.清除垃圾河、黑臭河。

加大城市黑臭水体治理力度,每半年向社会公布治理情况。地级及以上城市建成区应于2015年底前完成水体排查,公布黑臭水体名称、责任人及达标期限;于2017年底前实现河面无大面积漂浮物,河岸无垃圾,无违法排污口;于2020年底前完成黑臭水体治理目标。水体黑臭,是我国水污染防治工作的难点和重点。有的省垃圾河、黑臭河约占省内河流总长度的10%以上,有的城市黑臭水体能占到河流总数的58.7%。“水十条”就是要解决污水直排等瓶颈问题,并要求地方定期向社会公布城市黑臭水体清单与治理进程,将水环境保护作为城市发展的刚性约束。

4.禁养区内不能有养殖场。

科学划定畜禽养殖禁养区,2017年底前,依法关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场(小区)和养殖专业户,京津冀、长三角、珠三角等区域提前一年完成。控制农业面源污染。推广低毒、低残留农药使用补助试点经验,开展农作物病虫害绿色防控和统防统治。我国农业已超过工业成为我国最大的面源污染产业。这背后一方面是由于工矿业和城乡生活污染向农业转移排放,导致农产品产地环境质量下降;另一方面也由于化肥、农药长期不合理且过量使用,畜禽粪便、农作物秸秆和农田残膜等农业废弃物不合理处置,造成农业面源污染日益严重。化肥、农药要减量使用,农膜、秸秆要做无害化处理。

5.实施“阶梯水价”倒逼节约用水。

加快水价改革。县级及以上城市应于2015年底前全面实行居民阶梯水价制度。2020年底前,全面实行非居民用水超定额、超计划累进加价制度。修订城镇污水处理费、排污费、水资源费征收管理办法,合理提高征收标准,做到应收尽收。按通常使用的水费支出占比收入比这个指标衡量,我国城市普遍在0.5%至1%之间,而发达国家的比例约占1%至1.5%。必须加快实施居民阶梯水价制度,通过价格杠杆的手段,体现资源的稀缺性,倒逼节约用水。具体来说,要在不影响民生的情况下,逐步拉开一二三档水价的差距。水价调整要循序渐进,把握好调控幅度和节奏,不能影响居民生活。

6.从水源到“水龙头”无忧。

定期公布饮水安全状况,科学防治地下水污染,确保饮用水安全;深化重点流域水污染防治,对江河源头等水质较好的水体保护;重点整治长江口、珠江口、渤海湾、杭州湾等河口海湾污染。到2030年,全国七大重点流域水质优良比例总体达到75%以上,城市集中式饮用水水源水质达到或优于类比例总体为95%左右。人民群众对饮用水安全高度关注。“水十条”聚焦千家万户的水缸、水龙头,强调从水源到水龙头全过程监管饮用水安全,将7大重点流域、9个重点河口海湾、3个重点区域、36个重点城市作为重中之重,以硬措施落实硬任务,势必将使人民群众看得见、享受得到水污染防治取得的实效。

7.因水可能被摘“乌纱帽”。

国务院与各省区市政府签订水污染防治目标责任书,切实落实一岗双责。将考核结果作为水污染防治相关资金分配的参考依据。对未通过年度考核的,要约谈省级人民政府及其相关部门有关负责人,提出整改意见,予以督促;对有关地区和企业实施建设项目环评限批。“一岗双责”是对地方政府领导班子的环保要求,在履行岗位职责的同时,还要对水污染防治尽职尽责。考核是对地方政府的强力约束,治水不利,轻则影响资金分配,重则会被约谈,甚至追究违法违纪责任。“水十条”规定很严厉:对不顾生态环境盲目决策,导致水环境质量恶化,造成严重后果的领导干部,要记录在案,视情节轻重,给予组织处理或党纪政纪处分,已经离任的也会终身追责。

8.实施最严格水资源管理。

着力节约保护水资源,控制用水总量。实施最严格水资源管理。到2020年,全国用水总量控制在6700亿立方米以内。严控地下水超采。开展华北地下水超采区综合治理,超采区内禁止工农业生产及服务业新增取用地下水。提高用水效率,到2020年,全国万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量比2013年分别下降35%、30%以上。新时期治水思路中首先就是“节水优先”。“水十条”特别对地下水超采进行部署。华北地区是最大的地下水超采区,引起天津等地地面沉降,必须大力整治。今后落实节约用水,应该在完善市场价格杠杆、完善取用水计量监测设施、加强公众水情宣传教育等方面加大力度。

9.给排污企业和最差城市“亮牌”。

加大执法力度,逐一排查工业企业排污情况,对超标和超总量的企业予以黄牌警示,一律限制生产或停产整治;对整治仍不能达到要求且情节严重的企业予以红牌处罚,一律停业、关闭。自2016年起,定期公布环保黄牌红牌企业名单。同时,综合考虑水环境质量及达标情况等因素,国家每年公布最差、最好的10个城市名单和各省区市水环境状况,强化公众参与和社会监督。近年来,违法排污事件屡见不鲜,环境违法成本低、守法成本高的现象依然存在,少数地方处于经济发展考虑,环保履责不到位,甚至充当排污企业的“保护伞”。“水十条”要求定期公布环保“红黄牌”企业名单,并强化公众参与和社会监督,有利于形成“过街老鼠人人喊打”的强大震慑,形成齐抓共管排污企业的新局面。

10.“以奖促治”找到“领跑者”。

深化以奖促治政策,实施农村清洁工程,开展河道清淤疏浚,推进农村环境连片整治。限期办理群众举报投诉的环境问题,一经查实,可给予举报人奖励。健全节水环保领跑者制度。鼓励节能减排先进企业、工业集聚区用水效率、排污强度等达到更高标准,支持开展清洁生产、节约用水和污染治理等示范。处罚是一方面,对节约用水、保护水环境的应当奖励,并且应该通过个人和单位树立“标杆”,发挥带动引领作用,促进水污染的治理。

三、“土十条”

2016年5月31日,国务院印发《土壤污染防治行动计划》,即“土十条”,对今后一个时期我国土壤污染防治工作做出了全面战略部署。

【主要内容】

1.开展土壤污染调查,掌握土壤环境质量状况。深入开展土壤环境质量调查,并建立每10年开展一次的土壤环境质量状况定期调查制度;建设土壤环境质量监测网络,2020年底前实现土壤环境质量监测点位所有县、市、区全覆盖;提升土壤环境信息化管理水平。

2.推进土壤污染防治立法,建立健全法规标准体系。2020年,土壤污染防治法律法规体系基本建立;系统构建标准体系;全面强化监管执法,重点监测土壤中镉、汞、砷、铅、铬等重金属和多环芳烃、石油烃等有机污染物,重点监管有色金属矿采选、有色金属冶炼、石油开采等行业。

3.实施农用地分类管理,保障农业生产环境安全。按污染程度将农用地土壤环境划为三个类别;切实加大保护力度;着力推进安全利用;全面落实严格管控;加强林地草地园地土壤环境管理。

4.实施建设用地准入管理,防范人居环境风险。明确管理要求,2016年底前发布建设用地土壤环境调查评估技术规定;分用途明确管理措施,逐步建立污染地块名录及其开发利用的负面清单;落实监管责任;严格用地准入。

5.强化未污染土壤保护,严控新增土壤污染。结合推进新型城镇化、产业结构调整和化解过剩产能等,有序搬迁或依法关闭对土壤造成严重污染的现有企业。

6.加强污染源监管,做好土壤污染预防工作。严控工矿污染,控制农业污染,减少生活污染。

7.开展污染治理与修复,改善区域土壤环境质量。明确治理与修复主体,制定治理与修复规划,有序开展治理与修复,监督目标任务落实,2017年底前,出台土壤污染治理与修复成效评估办法。

8.加大科技研发力度,推动环境保护产业发展。加强土壤污染防治研究,加大适用技术推广力度,推动治理与修复产业发展。

9.发挥政府主导作用,构建土壤环境治理体系。完善管理体制。按照“国家统筹、省负总责、市县落实”原则,完善土壤环境管理体制,全面落实土壤污染防治属地责任。

10.加强目标考核,严格责任追究。2016年底前,国务院与各省区市人民政府签订土壤污染防治目标责任书,分解落实目标任务。

【亮点解读】

1.摸清土壤污染底数。

在环保部牵头下,在2018和2020年底前,分别查明农用地和重点行业企业用地污染分布及其环境风险。建立土壤环境质量状况定期调查制度。提高信息化管理水平,建设土壤环境质量监测网络,到2020年实现监测点位所有县(市、区)全覆盖。开展土壤污染防止行动计划,摸清土壤污染的家底是最基本的一步。多年来,环保部、国土资源部和农业部都曾先后开展规模不一的土壤环境调查,但由于调查时间跨度大,调查方法不统一,调查精度难以满足土壤污染风险管控和治理修复的需要。“土十条”提出通过对农用地和重点行业企业用地污染调查,提高调查精度,真正摸清土壤污染底数,为全面实施土壤污染防治行动计划提供科学依据。

2.推动土壤污染防治法立法工作。

和国外土壤环境法规相比,中国土壤环境立法工作相对滞后。据介绍,目前,世界上20多个国家和地区都制定了土壤污染防治的专门法律法规。建国以来,我国环境保护法律法规体系逐步完善,制修订了环境保护法和水、大气、噪声、固体废物、放射性等污染防治专项法律,但缺乏系统性、针对性,土壤污染防治专项法律目前仍在起草过程中。按计划,草案拟于2017年提交至全国人大常委会。近几年,部分省份,如湖北、福建、湖南等地先后开展了地方性的探索实践。

3.实施农用地分类管理

划定农用地土壤环境质量类别,以保障农产品质量安全,最大限度降低农产品超标风险。农用地将按污染程度划为三个类别,未污染和轻微污染的划为优先保护类,轻度和中度污染的划为安全利用类,重度污染的划为严格管控类。目标到2020年,轻度和中度污染耕地实现安全利用的面积要达到4000万亩,重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草面积力争达到2000万亩。针对现阶段重度污染耕地为何采用种植结构调整或退耕还林,而非治理修复的疑问,环保部指出,基于目前的经济技术水平,对重度污染耕地进行治理与修复,资金投入大,时间周期长,并可能对土壤功能造成严重破坏。考虑到中国耕地资源有限的基本国情,对重度污染耕地采取种植结构调整或退耕还林还草等措施,既充分利用了土地资源,又避免了产出超标粮食的风险。

4.实施建设用地准入管理

自2017年起,对拟收回土地使用权的有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业用地,以及用途拟变更为居住和商业、学校、医疗、养老机构等公共设施的上述企业用地,由土地使用权人负责开展土壤环境状况调查评估;已经收回的,由所在地市、县级人民政府负责开展调查评估。自2018年起,重度污染农用地转为城镇建设用地的,由所在地市、县级人民政府负责组织开展调查评估。在评估结果基础上,各地自2017年起要逐步建立污染地块名录及其开发利用的负面清单。这是对近来沸沸扬扬的“毒地”问题指出了可能的出路并或将帮助防止“常外”事件的再现。

5.明确污染治理与修复主体

“土十条”出台,对污染地块治理和修复责任界定提出明确要求,按照“谁污染,谁治理”的原则,其治理和修复责任将由造成土壤污染的单位或个人承担。这一规定将明确城市化进程中,企业关闭搬迁后,仍需担负遗留污染场地的治理和修复责任。与此同时,“土十条”也强调了当下土壤治理与修复需有序开展,确定治理与修复重点。各地要结合城市环境质量提升和发展布局调整,以拟开发建设居住、商业、学校、医疗和养老机构等项目的污染地块为重点,开展治理与修复。目标到2020年,受污染耕地治理与修复面积达到1000万亩。

环保部相关人士指出,土壤污染治理与修复的成本因污染物类型、污染程度以及修复技术的不同,其成本差异较大。一般来说,农用地治理与修复成本每亩从几千元到几万元,污染地块土壤治理与修复成本每立方米从几百元到几千元。

6.开展一批污染技术试点示范。

为促进土壤污染治理和修复中技术推广,“土十条”提出,要综合土壤污染类型、程度和区域代表性,针对典型受污染农用地、污染地块,分批实施200个土壤污染治理与修复技术应用试点项目,计划2020年前完成。根据试点情况,比选形成一批易推广、成本低、效果好的适用技术。

7.土壤质量下降明显约谈负责人。

根据安排,2016年底前,国务院与各省(区、市)人民政府签订土壤污染防治目标责任书,分解落实目标任务。分年度对各省(区、市)重点工作进展情况进行评估,2020年对本行动计划实施情况进行考核,评估和考核结果作为对领导班子和领导干部综合考核评价、自然资源资产离任审计的重要依据。此外,评估和考核结果还作为土壤污染防治专项资金分配的重要参考依据。对土壤环境问题突出、区域土壤环境质量明显下降、防治工作不力、群众反映强烈的地区,要约谈有关地市级人民政府和省级人民政府相关部门主要负责人。

8.京津冀等区域率先完成修复规划

土十条提出,开展污染治理与修复,改善区域土壤环境质量。首先要明确治理与修复主体,按照谁污染,谁治理原则,造成土壤污染的单位或个人要承担治理与修复的主体责任。各省(区、市)要以影响农产品质量和人居环境安全的突出土壤污染问题为重点,制定土壤污染治理与修复规划,明确重点任务、责任单位和分年度实施计划,建立项目库,2017年底前完成。规划报环境保护部备案。京津冀、长三角、珠三角地区要率先完成。


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